En el blog seguiremos de cerca algunos aspectos del debate político actual en materia de nueva Constitución. En este post concentraremos ciertas opiniones sobre los quórums que establece el artículo 66 y, especialmente, la exigencia de mayoría cualificada para las leyes orgánicas constitucionales.
En su momento, el Presidente de la UDI, Patricio Melero, señaló que debía resguardarse los quórum supermayoritarios de la Constitución (La Tercera, Sábado 9 de marzo de 2013).
En su momento, el Presidente de la UDI, Patricio Melero, señaló que debía resguardarse los quórum supermayoritarios de la Constitución (La Tercera, Sábado 9 de marzo de 2013).
Esta es una de las materias que ha tomado especial relevancia tras las declaraciones de Michelle Bachelet, instando a eliminar tales exigencias supermayoritarias. Ello fue luego reafirmado, a título personal, por Fernando Atria, miembro de la comisión que asesora a la ex Presidenta en estos asuntos.
En reacción a estos anuncios, el profesor Sergio Verdugo (UDD) envió la siguiente carta al director de El Mercurio (Jueves 25 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Algunos de los miembros de la comisión que la candidata presidencial del PS-PPD designó para que la asesorara en materia de cambio constitucional han sostenido que el principal problema de la Constitución son las reglas legislativas superiores a la mayoría simple, que, según ellos, habría inventado el constituyente de 1980.
Con prescindencia de la discusión sobre las ventajas y desventajas de las supermayorías, es importante precisar que la opinión de los asesores de la candidata se basa en un error. No es cierto que la Constitución chilena sea la única Carta Fundamental que contenga reglas supermayoritarias a nivel de normas legales o infraconstitucionales. En los sistemas políticos comparados encontramos múltiples diseños institucionales que consideran la regla legislativa supermayoritaria para determinadas materias, y bajo diferentes finalidades.
Así, por ejemplo, la Constitución de EE.UU. exige 2/3 del Senado para aprobar un tratado internacional; en Uruguay y en Bélgica se necesitan 2/3 para modificar algunas materias relacionadas con el sistema electoral; en Dinamarca se requiere de 5/6 para entregar poderes políticos a autoridades internacionales. Por su parte, en Costa Rica, la supermayoría legislativa puede resguardar al Poder Judicial, y en Austria el legislador puede elegir aquellas materias que desee proteger mediante quórum de 2/3. Existen muchos ejemplos más.
Las opiniones académicas de los asesores de la candidata del PS-PPD no deberían indicar que Chile es una suerte de isla, omitiendo (o ignorando) la realidad de otros países. Un debate serio debería comenzar por integrar la información relevante disponible de manera completa, y el rol de los expertos es contribuir en dicha dirección.
Sergio Verdugo R.
Centro de Justicia Constitucional
Facultad de Derecho
Universidad del Desarrollo
___
Junto a un grupo de académicos, enviamos la siguiente carta de respuesta (Viernes 26 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Sergio Verdugo sostiene, en carta publicada en este medio, que es falso que la Constitución chilena sea la única en contener leyes supermayoritarias, ante lo cual muestra ejemplos de legislaciones comparadas. Asimismo, exige seriedad en el debate, pues, a su juicio, se "omitió la realidad de otros países".
Al respecto, dada nuestra particular experiencia, consistente en que tanto el requisito supermayoritario como la legislación protegida en virtud del mismo son de autoría del constituyente autoritario (lo que incluye a 15 de las 20 leyes orgánicas constitucionales actualmente vigentes), apelar a la experiencia del derecho comparado resulta fútil en la discusión concreta. El análisis debe efectuarse evaluando el efecto conjunto que estas leyes generan en el sistema político chileno.
Aquello, por cierto, genera un efecto perverso, toda vez que el veto cualificado de la minoría parlamentaria a iniciativas de cambio legislativo pasa a tener más peso que la decisión de la mayoría, violando adicionalmente el principio de igualdad política. De esa manera, estos enclaves pasan a operar, en lo medular, como un vehículo de perpetuación del programa social, económico y político de la Junta Militar.
Por lo demás, los ejemplos comparados de leyes supermayoritarias, además de ser muy escasos, no poseen ni de cerca la extensión de materias y quórum que exige el modelo chileno. Todos estos elementos convierten no solo en único, sino que además en indefendible, el modelo de leyes supermayoritarias que impone la Constitución chilena; razones más que suficientes para justificar su eliminación.
Jaime Bassa
Flavio Quezada
Luis Villavicencio
Universidad de Valparaíso
Eduardo Chia
Fundación Instituto Igualdad
Alberto Coddou
Domingo Lovera
Tomás Vial
Universidad Diego Portales
Pablo Contreras
Universidad Alberto Hurtado
Pablo Marshall
Universidad de Glasgow
Fernando Muñoz
Universidad Austral
Esteban Szmulewicz
Universidad Mayor
Christian Viera
Universidad de Viña del Mar
___
El profesor Verdugo replicó a nuestra posición (Sábado 27 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Un grupo de profesores argumenta que es irrelevante para Chile que otros países tengan reglas de quórum supermayoritario atendido que nuestro sistema legislativo calificado abarca más materias y que el quórum de las leyes orgánicas (4/7) es especialmente alto. Además, agregan que las leyes orgánicas le dan a la minoría una capacidad de veto.
Sobre lo primero, cabe precisar que el quórum de las leyes orgánicas chilenas es más bajo que las reglas de supermayoría observadas normalmente en otros países (con quórums de 2/3, por ejemplo) y que, si bien es cierto que en Chile son numerosas las materias protegidas por el veto de la minoría, el chileno no es el sistema más amplio (Austria es un buen ejemplo).
La orientación que ha adoptado el debate es incorrecta, ya que éste debiera identificar las finalidades que justifican el veto de la minoría parlamentaria en materias específicas. Así, por ejemplo, los órganos de control del poder político (tribunales, contraloría, etcétera) son vulnerables a las mayorías de turno, las que tienen incentivos para restringir sus atribuciones de control.
Esta justificación es diferente a la que existe para la rigidez de las normas que regulan el proceso legislativo (imparcialidad y estabilidad de reglas del juego político) y las municipalidades (defensa de autonomía local). La regla de quórum supermayoritaria es una técnica (y no la única) para promover diversos fines; y todavía no hemos discutido sobre dichos fines para entender cuáles son los mecanismos más apropiados.
La propuesta de eliminar los quórums legislativos calificados, asociado a otras que estos días han sido enunciadas, permitirían a la mayoría de turno hacerse del control del poder en un modo de autoridad completa, sin los contrapesos que la mayoría de las democracias modernas exitosas suele reconocer. Si ese es el objetivo de los asesores de la candidata del PS-PPD, debieran sincerarlo.
SERGIO VERDUGO R.
Centro de Justicia Constitucional
Facultad de Derecho Universidad del Desarrollo
____
Una nueva intervención se ha producido, esta vez, del profesor José Ignacio Núñez (UNAB) (Lunes 29 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Dentro del interesante debate sostenido en este medio sobre las leyes que requieren quórums "supermayoritarios", estimo que resulta indispensable conocer la concepción que de ciertas instituciones tienen los defensores de esta clase de normas.
Me refiero, en primer lugar, a cómo entienden ellos la democracia. Por otra parte, si, como suelen hacerlo, afirman que las mayorías pueden equivocarse y que por esa razón se debe dispensar cierta capacidad de resistencia a las minorías a través de las leyes ya aludidas, cabe preguntarse ¿cómo concluyen que las minorías tienen una mayor o mejor capacidad de aproximarse a la verdad? Y, finalmente, si aceptamos su argumento de la necesidad de protección especial a ciertos temas vía quórums especiales, en virtud de que ellos propician el óptimo del consenso social, ¿por qué debemos aceptar como legítimas todas aquellas leyes supermayoritarias que fueron promulgadas durante la dictadura y en ausencia de un Congreso?
J. Ignacio Núñez Leiva
Profesor de Derecho Constitucional
Universidad Andrés Bello
___
El Decano de la UAI, Rodrigo Correa, ha criticado el uso del derecho comparado en el debate sobre supermayorías (Jueves 2 de Mayo de 2013):
Abuso del derecho comparado
Señor Director:
El derecho comparado constituye una herramienta valiosa para entender, justificar o criticar el derecho propio. Pero si se hace uso del derecho comparado sin cuidado ni rigor, puede confundir en vez de iluminar. Así ha ocurrido con la invocación al derecho comparado (especialmente el austríaco y el estadounidense) para justificar los altísimos quórums exigidos por la Constitución chilena para modificar ciertas leyes.
En el caso de Austria, el quórum de 2/3 es exigido para dictar leyes o disposiciones constitucionales. Lo peculiar de la situación austríaca es que dichas leyes y disposiciones no necesitan incorporarse en un texto constitucional único. Eso llevó a una proliferación de disposiciones constitucionales, que en algún momento superaron las mil trescientas. En Austria, esta proliferación ha sido percibida como un problema que debe ser resuelto con una reforma constitucional, no como una virtud de su derecho. Y en todo caso, el quórum es calculado sobre los votos emitidos y no sobre los miembros en ejercicio de la Cámara. Como la Constitución permite sesionar con hasta la mitad de los miembros, una ley o disposición constitucional puede aprobarse incluso con el voto favorable de apenas 1/3 de los miembros de la Cámara.
La exigencia de 2/3 de los votos favorables de los senadores para aprobar un tratado en Estados Unidos tiene una explicación histórica. El Senado es la Cámara de representación de los estados que forman la federación. Soberanos a partir de la independencia, estos estados se unieron en un estado federal bajo ciertas condiciones. El veto a los tratados internacionales fue una de ellas. Con el tiempo, este veto ha ido perdiendo legitimidad. Es por ello que Estados Unidos ha buscado vías para aprobar tratados por simple mayoría. Entre los tratados aprobados de esta manera, se encuentra nada menos que el "Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos".
Bajo el principio democrático, los quórums contramayoritarios son ilegítimos, pues importan dar más peso a los votos de una minoría que privilegia el statu quo por sobre la mayoría que quiere cambiarlo. La carga de justificar un quórum contramayoritario no se satisface señalando al derecho comparado, menos aún en la forma descontextualizada en que se ha hecho.
Rodrigo P. Correa G.
Decano Facultad de Derecho
Universidad Adolfo Ibáñez
En reacción a estos anuncios, el profesor Sergio Verdugo (UDD) envió la siguiente carta al director de El Mercurio (Jueves 25 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Algunos de los miembros de la comisión que la candidata presidencial del PS-PPD designó para que la asesorara en materia de cambio constitucional han sostenido que el principal problema de la Constitución son las reglas legislativas superiores a la mayoría simple, que, según ellos, habría inventado el constituyente de 1980.
Con prescindencia de la discusión sobre las ventajas y desventajas de las supermayorías, es importante precisar que la opinión de los asesores de la candidata se basa en un error. No es cierto que la Constitución chilena sea la única Carta Fundamental que contenga reglas supermayoritarias a nivel de normas legales o infraconstitucionales. En los sistemas políticos comparados encontramos múltiples diseños institucionales que consideran la regla legislativa supermayoritaria para determinadas materias, y bajo diferentes finalidades.
Así, por ejemplo, la Constitución de EE.UU. exige 2/3 del Senado para aprobar un tratado internacional; en Uruguay y en Bélgica se necesitan 2/3 para modificar algunas materias relacionadas con el sistema electoral; en Dinamarca se requiere de 5/6 para entregar poderes políticos a autoridades internacionales. Por su parte, en Costa Rica, la supermayoría legislativa puede resguardar al Poder Judicial, y en Austria el legislador puede elegir aquellas materias que desee proteger mediante quórum de 2/3. Existen muchos ejemplos más.
Las opiniones académicas de los asesores de la candidata del PS-PPD no deberían indicar que Chile es una suerte de isla, omitiendo (o ignorando) la realidad de otros países. Un debate serio debería comenzar por integrar la información relevante disponible de manera completa, y el rol de los expertos es contribuir en dicha dirección.
Sergio Verdugo R.
Centro de Justicia Constitucional
Facultad de Derecho
Universidad del Desarrollo
___
Junto a un grupo de académicos, enviamos la siguiente carta de respuesta (Viernes 26 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Sergio Verdugo sostiene, en carta publicada en este medio, que es falso que la Constitución chilena sea la única en contener leyes supermayoritarias, ante lo cual muestra ejemplos de legislaciones comparadas. Asimismo, exige seriedad en el debate, pues, a su juicio, se "omitió la realidad de otros países".
Al respecto, dada nuestra particular experiencia, consistente en que tanto el requisito supermayoritario como la legislación protegida en virtud del mismo son de autoría del constituyente autoritario (lo que incluye a 15 de las 20 leyes orgánicas constitucionales actualmente vigentes), apelar a la experiencia del derecho comparado resulta fútil en la discusión concreta. El análisis debe efectuarse evaluando el efecto conjunto que estas leyes generan en el sistema político chileno.
Aquello, por cierto, genera un efecto perverso, toda vez que el veto cualificado de la minoría parlamentaria a iniciativas de cambio legislativo pasa a tener más peso que la decisión de la mayoría, violando adicionalmente el principio de igualdad política. De esa manera, estos enclaves pasan a operar, en lo medular, como un vehículo de perpetuación del programa social, económico y político de la Junta Militar.
Por lo demás, los ejemplos comparados de leyes supermayoritarias, además de ser muy escasos, no poseen ni de cerca la extensión de materias y quórum que exige el modelo chileno. Todos estos elementos convierten no solo en único, sino que además en indefendible, el modelo de leyes supermayoritarias que impone la Constitución chilena; razones más que suficientes para justificar su eliminación.
Jaime Bassa
Flavio Quezada
Luis Villavicencio
Universidad de Valparaíso
Eduardo Chia
Fundación Instituto Igualdad
Alberto Coddou
Domingo Lovera
Tomás Vial
Universidad Diego Portales
Pablo Contreras
Universidad Alberto Hurtado
Pablo Marshall
Universidad de Glasgow
Fernando Muñoz
Universidad Austral
Esteban Szmulewicz
Universidad Mayor
Christian Viera
Universidad de Viña del Mar
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El profesor Verdugo replicó a nuestra posición (Sábado 27 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Un grupo de profesores argumenta que es irrelevante para Chile que otros países tengan reglas de quórum supermayoritario atendido que nuestro sistema legislativo calificado abarca más materias y que el quórum de las leyes orgánicas (4/7) es especialmente alto. Además, agregan que las leyes orgánicas le dan a la minoría una capacidad de veto.
Sobre lo primero, cabe precisar que el quórum de las leyes orgánicas chilenas es más bajo que las reglas de supermayoría observadas normalmente en otros países (con quórums de 2/3, por ejemplo) y que, si bien es cierto que en Chile son numerosas las materias protegidas por el veto de la minoría, el chileno no es el sistema más amplio (Austria es un buen ejemplo).
La orientación que ha adoptado el debate es incorrecta, ya que éste debiera identificar las finalidades que justifican el veto de la minoría parlamentaria en materias específicas. Así, por ejemplo, los órganos de control del poder político (tribunales, contraloría, etcétera) son vulnerables a las mayorías de turno, las que tienen incentivos para restringir sus atribuciones de control.
Esta justificación es diferente a la que existe para la rigidez de las normas que regulan el proceso legislativo (imparcialidad y estabilidad de reglas del juego político) y las municipalidades (defensa de autonomía local). La regla de quórum supermayoritaria es una técnica (y no la única) para promover diversos fines; y todavía no hemos discutido sobre dichos fines para entender cuáles son los mecanismos más apropiados.
La propuesta de eliminar los quórums legislativos calificados, asociado a otras que estos días han sido enunciadas, permitirían a la mayoría de turno hacerse del control del poder en un modo de autoridad completa, sin los contrapesos que la mayoría de las democracias modernas exitosas suele reconocer. Si ese es el objetivo de los asesores de la candidata del PS-PPD, debieran sincerarlo.
SERGIO VERDUGO R.
Centro de Justicia Constitucional
Facultad de Derecho Universidad del Desarrollo
____
Una nueva intervención se ha producido, esta vez, del profesor José Ignacio Núñez (UNAB) (Lunes 29 de abril de 2013):
Debate constitucional
Señor Director:
Dentro del interesante debate sostenido en este medio sobre las leyes que requieren quórums "supermayoritarios", estimo que resulta indispensable conocer la concepción que de ciertas instituciones tienen los defensores de esta clase de normas.
Me refiero, en primer lugar, a cómo entienden ellos la democracia. Por otra parte, si, como suelen hacerlo, afirman que las mayorías pueden equivocarse y que por esa razón se debe dispensar cierta capacidad de resistencia a las minorías a través de las leyes ya aludidas, cabe preguntarse ¿cómo concluyen que las minorías tienen una mayor o mejor capacidad de aproximarse a la verdad? Y, finalmente, si aceptamos su argumento de la necesidad de protección especial a ciertos temas vía quórums especiales, en virtud de que ellos propician el óptimo del consenso social, ¿por qué debemos aceptar como legítimas todas aquellas leyes supermayoritarias que fueron promulgadas durante la dictadura y en ausencia de un Congreso?
J. Ignacio Núñez Leiva
Profesor de Derecho Constitucional
Universidad Andrés Bello
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El Decano de la UAI, Rodrigo Correa, ha criticado el uso del derecho comparado en el debate sobre supermayorías (Jueves 2 de Mayo de 2013):
Abuso del derecho comparado
Señor Director:
El derecho comparado constituye una herramienta valiosa para entender, justificar o criticar el derecho propio. Pero si se hace uso del derecho comparado sin cuidado ni rigor, puede confundir en vez de iluminar. Así ha ocurrido con la invocación al derecho comparado (especialmente el austríaco y el estadounidense) para justificar los altísimos quórums exigidos por la Constitución chilena para modificar ciertas leyes.
En el caso de Austria, el quórum de 2/3 es exigido para dictar leyes o disposiciones constitucionales. Lo peculiar de la situación austríaca es que dichas leyes y disposiciones no necesitan incorporarse en un texto constitucional único. Eso llevó a una proliferación de disposiciones constitucionales, que en algún momento superaron las mil trescientas. En Austria, esta proliferación ha sido percibida como un problema que debe ser resuelto con una reforma constitucional, no como una virtud de su derecho. Y en todo caso, el quórum es calculado sobre los votos emitidos y no sobre los miembros en ejercicio de la Cámara. Como la Constitución permite sesionar con hasta la mitad de los miembros, una ley o disposición constitucional puede aprobarse incluso con el voto favorable de apenas 1/3 de los miembros de la Cámara.
La exigencia de 2/3 de los votos favorables de los senadores para aprobar un tratado en Estados Unidos tiene una explicación histórica. El Senado es la Cámara de representación de los estados que forman la federación. Soberanos a partir de la independencia, estos estados se unieron en un estado federal bajo ciertas condiciones. El veto a los tratados internacionales fue una de ellas. Con el tiempo, este veto ha ido perdiendo legitimidad. Es por ello que Estados Unidos ha buscado vías para aprobar tratados por simple mayoría. Entre los tratados aprobados de esta manera, se encuentra nada menos que el "Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos".
Bajo el principio democrático, los quórums contramayoritarios son ilegítimos, pues importan dar más peso a los votos de una minoría que privilegia el statu quo por sobre la mayoría que quiere cambiarlo. La carga de justificar un quórum contramayoritario no se satisface señalando al derecho comparado, menos aún en la forma descontextualizada en que se ha hecho.
Rodrigo P. Correa G.
Decano Facultad de Derecho
Universidad Adolfo Ibáñez
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