Como hemos señalado antes, y es de público conocimiento, hay varios aspectos del trabajo de la Convención Constitucional que no se encuentran definidos en la regulación constitucional en vigor. Esto no debe ser tomado como señal de alarma, pues la Convención, en el modelo de reemplazo constituyente que nos hemos dado, solo ve algunos de sus aspectos regulados. Los otros, y esto es de especial relevancia para lo que ahora nos ocupa, los regula ella.

Uno de esos aspectos sobre el que hoy las regulaciones vigentes guardan silencio, es el relativo a la forma en que la Convención administrará su presupuesto. Acá sostenemos que la Convención Constitucional debe ser autónoma en la administración de su presupuesto. Si bien esta es una discusión de medios, es necesaria para que cumpla adecuada y correctamente sus fines específicos. La Convención no debiese estar sometida a un tutelaje o supervisión por parte de los demás poderes del Estado. Esto, que podría parecer obvio, es importante remarcarlo por los diferentes intentos que desde el Gobierno se han realizado para terminar haciéndolo.

En efecto, la discusión por la autonomía financiera de la Convención surgió a raíz de la ejecución de una serie de licitaciones y medidas de implementación, por parte del Secretario Ejecutivo de la Unidad Administrativa de la Convención Constitucional, alojado en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Un reportaje de Ciper alertó sobre la adjudicación de los servicios de seguridad a una empresa cuyo gerente “integró el Grupo de Guardia Presidencial en los últimos años del gobierno de Augusto Pinochet, labor que continuó bajo el mandato de Patricio Aylwin y hasta el inicio del período de Eduardo Frei Ruiz-Tagle”. Asimismo, en un contrato de los servicios transmisión de las sesiones de la Convención, se establecía contractualmente que “no se permite transmitir contenido que no haya sido expresamente autorizado por el Ministerio (Secretaría General de la Presidencia)”. Si bien el secretario Encina intentó dar cuenta de estas acciones, diversos constituyentes anunciaron la revisión de esta secretaría 

A raíz de esta controversia, se ha comenzado a discutir sobre la naturaleza jurídica de la Convención y sus facultades de autonomía financiera. El secretario Encina ha afirmado que la Convención carece de personalidad jurídica, por lo que no podría concretar los actos administrativos necesarios para ejecutar el presupuesto sin la intermediación de esta institución.

Pero la discusión sobre la personalidad jurídica yerra en el punto. Digámoslo de otra forma, administrativiza a un ente que no lo es ni en un sentido amplio o restringido de la función administrativa. La Convención, en cambio, es un ente cualitativamente distinto a cualquiera de esos órganos, lo que por cierto no debiera impedir el desempeño de sus funciones. Se trata de un órgano constitucionalmente creado para una función constituyente precisa: generar el texto de una nueva Constitución. Comprender el alcance de esta distinción cualitativa permite leer de mejor forma las obligaciones del capítulo XV de la Constitución. Por mandato constitucional expreso, “corresponderá al Presidente de la República, o a los órganos que éste determine, prestar el apoyo técnico, administrativo y financiero que sea necesario para la instalación y funcionamiento de la Convención” (art. 133). La que definirá la forma de funcionamiento de la Convención será ella misma, a través de la dictación de su reglamento.

La autonomía fiscal es un presupuesto para el funcionamiento adecuado de la Convención (como lo es en el caso del Congreso Nacional y del Poder Judicial), sin la injerencia de terceros. Por lo tanto, bien puede la Convención solicitar al Servicio de Impuestos Internos que se le brinde un RUT para empezar a ejecutar su presupuesto, sin necesidad de contar con personalidad jurídica (como tampoco la tienen ni el Congreso Nacional ni el Poder Judicial, los que, sin embargo, gozan de autonomía para el manejo de sus recursos). Frente a una solicitud tal, el Ejecutivo no puede negarse de prestar el apoyo administrativo necesario como este simple requerimiento, so pena de violar el mandato expreso de la Carta Fundamental.

Esta lectura es razonable para un órgano que tiene un mandato acotado en el tiempo y con una función exclusiva y excluyente de generar el texto de una nueva Constitución. Su reconocimiento constitucional expreso es suficiente para generar un estatuto jurídico equivalente a otros poderes del Estado, en que se autodetermine en el ejercicio fiscal de los recursos públicos. En la institucionalidad administrativa que la Convención se dé, serán las reglas organizativas las que permitirán ejecutar el presupuesto. Por ello, no es necesario el concurso de la secretaría técnica provista por el Ejecutivo, sino en tanto cuanto la Convención lo determine así. La transferencia de los fondos, de manera directa a la entidad que el reglamento determine, permitiría salvar los impedimentos que actualmente se han planteado. Es importante considerar que la autonomía financiera de la Convención es relevante para fortalecer su independencia, sin interferencia de los demás poderes del Estado.  



Pablo Contreras Vásquez, Universidad Autónoma
Domingo Lovera Parmo, Universidad Diego Portales​

¿Debieran los tribunales vigilar que el proceso constituyente se ajuste a formas y ciertos contenidos? El rol que cabe a los tribunales en el contexto de los momentos de redefinición constituyente ha sido un debate que se ha trabado en procesos de esta naturaleza de un tiempo a esta parte. Ello puede deberse a una serie de factores, como los emocionales, y que se evidencian en la ansiedad propia que despierta un proceso de esta naturaleza. Ello empuja a algunas personas –en Chile tenemos ejemplos de sobra– a buscar alguna forma de sujetar el ejercicio del poder constituyente.
Pero se debe sobre todo a dos factores que son de los que nos podemos hacer cargo. En primer lugar, a los factores político sociales, en especial el hecho de que se trate de un proceso de redefinición constituyente que, aunque arrancando de momentos de alta agitación social, no emergen desde un episodio revolucionario. Se trata de un proceso, por lo tanto –para ocupar una expresión de Pettit–, que “mantiene el régimen en pie”. En Colombia, por ejemplo, mientras se empezaba a desenvolver el poder constituyente por medio de protestas y canales institucionales (como el sufragio) el régimen seguía en pie y con ello sus instituciones. La tentación de intentar sujetar las formas de ejercicio de ese poder a las reglas constituidas era alta. Las cortes, sin embargo, una vez requeridas para ello (y con alto sentido de ubicación institucional), protegieron el ejercicio de la facultad constituyente y supieron delimitar adecuadamente sus competencias y atribuciones. Cualquier exceso judicial hubiese amenazado el proceso en curso.

En segundo lugar, la intervención de tribunales en el control del proceso puede deberse a los factores institucionales propiamente tales, esto es, a las definiciones procedimentales que adopte un mismo proceso y que confieran algún lugar a los tribunales (o alguna forma de ellos). Este es el caso del proceso actualmente en curso en Chile y cuya fisonomía excluye la posibilidad de reclamos como los que se verificaron en Colombia. En efecto, el proceso que se desarrolla en Chile reserva un lugar para una forma específica de tribunal en el control del proceso constituyente. Lo hace en los términos del artículo 136 inciso 1º del texto constitucional aún vigente: “Se podrá reclamar de una infracción a las reglas de procedimiento aplicables a la Convención, contenidas en este epígrafe y de aquellas de procedimiento que emanen de los acuerdos de carácter general de la propia Convención”. El control de estos aspectos se dejará en manos de “cinco ministros de la Corte Suprema, elegidos por sorteo por la misma Corte para cada cuestión planteada” (art. 136 inc. 2º).

¿Qué quiere decir esto? Una primera cuestión que debe despejarse, es la relativa a los contornos del control. El texto constitucional es claro, y más lo es el entorno político-constituyente: el control sólo procederá con respecto a cuestiones procedimentales y no sustantivas (o de las materias que involucren las nuevas normas constitucionales). El mismo inciso 1º del artículo 136 así lo señala: “En ningún caso se podrá reclamar sobre el contenido de los textos en elaboración”. Así, por ejemplo, por medio de este control se podrá cuidar el respeto a las reglas de quórum establecidas en las regulaciones constitucionales y las mismas que se confiera la Convención. Con todo, de esto no se sigue que este tribunal ad-hoc no deba observar el entorno constituyente en que es llamado a colaborar. Así, deberá tener en cuenta la atribución que la propia Convención tendrá de revisar sus reglas de procedimiento, no cabiéndole rol alguno en proteger alguna forma de intangibilidad. Tampoco servirá este proceso para controlar sustantivamente las orientaciones constitucionales establecidas en el inciso final del artículo 135 y relativas al deber de respetar “el carácter de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. ¿Qué podría controlar este tribunal ad-hoc al respecto? Como hemos sostenido en otras partes, sólo los aspectos procedimentales, por ejemplo, que no se reaperturen casos ya adjudicados y cuyas sentencias se encuentren firmes y ejecutoriadas. Se trata de una regla de distribución competencial y cuya definición sustantiva (= forma de concreción en la nueva Constitución) está en manos de la Convención.

En segundo lugar, prohibida la posibilidad de reclamos sustantivos ante este tribunal ad-hoc, las mismas regulaciones prohíben que se busque trasladar la definición sustantiva a un foro distinto del de la Convención Constitucional. Así, el artículo 136 inciso 7º dispone que “ninguna autoridad, ni tribunal, podrán conocer acciones, reclamos o recursos vinculados con las tareas que la Constitución le asigna a la Convención, fuera de lo establecido en este artículo”. La Convención, así, es autónoma con respecto a las definiciones constitucionales que se adopten para la nueva Constitución, como lo es, también, en la definición del carácter de república democrática que seremos.

Es importante estar a la altura de la definición constituyente que el proceso nos convoca. Es la propia Convención la que deberá discutir y definir los términos y contenidos del texto constitucional, sin la intervención de ningún otro órgano del Estado. Y, luego, seremos todos y todas nosotras quienes deberemos ejercer soberanamente la decisión de ratificar o rechazar el nuevo texto de Constitución. Cualquier intento de intromisión en este circuito democrático de decisión –y en la determinación de sus contenidos– sería una violación flagrante de los términos del proceso constituyente que nos hemos dado.